СИСТЕМА ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ Й МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ Й СУПЕРЕЧНОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ

Різних оцінок роботи окремих органів державної влади України можна знайти дуже багато. Як справедливих, так й упереджених. А ось загальні проблеми ефективності державної влади й місцевого самоврядування, насамперед в контексті співвідношення різних гілок влади, центру й регіонів, структури територіального управління, на громадське обговорення практично не виносяться. А це водночас фундаментальні питання функціонування держави, які були і є актуальними в усі часи. З огляду на це, варто насамперед визначитися, чи 1) Україна має бути парламентською республікою, залишатися парламентсько-президентською чи трансформуватися в президентсько-парламентську або президентську; 2) чи потрібна Україні тотальна децентралізація; 3) як забезпечити ефективність державного управління й самоврядування на всій території держави. І розглядати усі ці питання важливо з урахуванням усіх зовнішньополітичних й внутрішньополітичних викликів, які постали перед Україною, та ситуації в сучасному світі загалом.

Отже, щодо повноважень президента і парламенту, то тут очевидно, що парламентські республіки, а частково й парламентсько-президентські є доволі ефективними в умовах політичної стабільності й добре сформованої партійно-політичної системи. І це переважно стосується невеликих держав. Чи є в Україні такі передумови? Однозначно, ні. Бо більшість політичних партій – це проекти українських й міжнародних олігархів, причому деякі з них можуть стати відвертою п’ятою колоною. До того ж, Україна – це все ж велика за розмірами держава з помітними регіональними відмінностями. Тому так чи інакше Україні потрібна сильна президентська влада, з всенародно вибраним президентом. Під час війни оптимальним був би варіант президентської республіки або хоча б президентсько-парламентської республіки для швидкого й ефективного прийняття рішень. Але за умови, коли президент – узгоджений представник більшості державницьких сил. Добитися цього в сучасній Україні непросто, але зараз це більше можливо, з огляду на обмеження електорального впливу відверто прокремлівських політичних сил.

У відношенні центральної влади та місцевого самоврядування в сучасній Україні як панацею від усіх проблем тривалий час розглядали децентралізацію. Для цього, з одного боку, були певні підстави через наявність в центрі надмірних повноважень в розподілі фінансових ресурсів, але з іншого – ця ідея є своєрідним компромісом в процесі нав’язування Москвою вимоги федералізації України. Тому логічним є запитання, чи дійсно потрібна Україні тотальна децентралізація? Очевидно, що ні, бо навряд чи хтось може назвати приклади, щоб держава, яка веде війну і частина території якої окупована, здійснювала б децентралізацію. Скоріш, навпаки. То яка ж модель взаємин центральної і місцевої влади потрібна Україні? А та, яка забезпечить баланс інтересів. Тобто Україні не потрібні ні децентралізація, ні централізація, а узгодженість інтересів центральної та місцевої влади. І досягти її можна, забезпечивши широке самоврядування, але лише на рівні територіальних громад найнижчого рівня (об’єднаних територіальних громад). Водночас так звана регіональна децентралізація, коли великі владні повноваження будуть надані вищій адміністративній ланці – регіонам, є категорично неприйнятною. Чому? Бо це матиме не соціально-економічне значення, а політичне, започаткувавши вимоги надання нових і нових повноважень регіонам, що може призвести до «розповзання» держави, а згодом і федералізації, бо такою є логіка геополітичних процесів. Отже, подальше зростання так званого регіонального самоврядування несумісне з ідеєю цілісної унітарної України. .

Щодо територіального управління в Україні, то тут відразу помітною є суттєва проблема, бо держава провела, але остаточно не завершила адміністративно-територіальну реформу. А всі адміністративно-територіальні зміни, навіть дуже обґрунтовані, не можуть не мати певних негативних наслідків. А ті, що були проведені в Україні, якраз не були добре продумані, що буде ще неодноразово проявлятися. Це особливо стосується 1) середньої ланки, рівня районів, функціонування якої на сьогодні взагалі не є концептуально обґрунтованим; 2) невизначеності статусу так званих старостинських округів, утворення яких спочатку не було передбачене, але які організували з огляду на суттєве зростання відстаней до центрів нових громад. Щодо районів, то важливо визначити, 1) якими і в яких сферах будуть їхні повноваження; 2) як буде формуватися бюджет районів; 3) і чи потрібні райони загалом, особливо в невеликих за розмірами областях. Щодо старостинських округів, то треба прописати, яким загалом є їхній статус і якими мають бути повноваження і фінансові ресурси старостатів. І тут є низка суперечностей, бо якщо старостинські округи визнати як найнижчу ланку адміністративного устрою України (а в цьому є логіка), то тоді вийде, що в Україні чотириступеневий адміністративно-територіальний устрій: область – район – територіальна громада – старостинський округ. А чотириступеневий устрій не характерний для держав, подібних за розмірами до України. Це реальна проблема, і, оскільки територіальні громади – базові адміністративні одиниці, їх зачіпати не можна, то це ще більше актуалізує питання доцільності районного поділу.

Багато функціональних проблем стосується й територіальних громад. Найменшою з них є вкрай невдалий поділ на міські, селищні й сільські, зроблений за назвами центрів громад. Бо як громаду можна назвати міською лише тому, що її центром є мале місто людністю 5-7 тисяч, а 80% населення становлять сільські мешканці? Але це просто курйоз, який легко можна усунути. Головна проблема інша – це обмеженість економічної бази більшості територіальних громад, які через те є на сьогодні дотаційними. Тому дієздатність місцевої влади якраз буде залежати від того, наскільки вона зуміє подати позитивні імпульси в розвитку господарства на різних низових рівнях. Тобто об’єднані територіальні громади можуть показати свою життєздатність, якщо зуміють організувати та активізувати на своїй території економічне життя. В цьому відношенні важливо розробити і якісь нормативи розподілу прибутків громад (які суми зарплат, яка частка має іти на заохочення економічної діяльності і т. д.). І ще дуже важливо, щоб більшість основних послуг надавалася громадянам не на рівні районів, а на рівні громад, що потребує створення відповідної інфраструктури.

Але проблеми територіального управління не можна зводити до розподілу повноважень між центральною та місцевою владою. Тут стратегічно необхідною є всезагальна і реальна присутність української влади в усіх куточках країни, її всебічна поєднаність з інтересами місцевих громадян та держави загалом. У цьому контексті можна назвати різні історичні приклади, коли навіть дуже великі й культурно неоднорідні держави поєднувала ефективна система територіального управління. І навпаки, коли через відсутність нормальних територіально-управлінських зв’язків держави розпадалися. Можна назвати і сумний досвід слабкої територіально-управлінської пов’язаності Криму з центром України впродовж усього періоду незалежності, що стало однією з причин відносно легкої анексії півострова Росією. Тут чітко треба розуміти: там, де не буде української легальної влади, зайде влада іншої держави.

Отже, поряд з проблемами різних гілок влади, маємо і багато слабких місць в територіальній організації державної влади й місцевого самоврядування України. І вирішувати їх, на жаль, треба в умовах переважно несприятливої зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної ситуації.

Мирослав Дністрянський, Фейсбук.